中泰高铁进展为何这么慢？或者这是背后的原因

自中国提出“一带一路”倡议以来，得到沿线国家的热烈响应，一些合作项目陆续出台，其中，中泰高铁项目格外引人注目。这一合作项目“曾被两国高层看好”。中国十分重视这一项目，它是中泰两国务实合作的旗舰项目，也是泛亚铁路的关键组成部分。然而，中泰双方正式提出高铁合作意向以来，该项目几经反复、一波三折，至今未能落实，这不能不引起人们的深入思考。

泰国政府缺乏统筹规划和统一意志

巴育政府在与中国达成中泰高铁合作协议后，中国将中泰铁路作为两国的重点项目推进，但泰国政府并未将中泰高铁项目列为政府紧急项目，而是指派权限不足的交通运输部主要负责与中国的谈判，导致中泰高铁在后期遭遇一系列拖延和无法解决的法律困局，致使巴育后来不得不动用宪法 44 特权解决问题。泰国政府缺乏统筹规划，导致政府各部门“各自为战”，拖慢整体项目进程。

中泰高铁项目是政府间合作项目（G2G），但在谈判初期，巴育政府并没有明确该项目为政府合作项目，直到 2016年 5 月 11~12 日举行的第 10 次谈判中，泰方才首次正式确定中泰高铁为“政府合作项目”。这也意味着，巴育政府在此前并未将中泰高铁项目作为政府合作项目或紧急项目来推进，而是仅将中泰高铁项目视为泰国交通运输部的一个普通国际合作项目。巴育政府未将此项目列入政府紧急项目，也表明最初中泰高铁项目资金只能由泰国交通运输部年度财政预算支付，而当年政府的财政预算由于交通运输部并没有高铁发展规划，因此实际上也根本没有中泰高铁的项目预算。

泰国缺乏既定的全国总体铁路和高铁的长远规划，因此，在中泰高铁项目谈判过程中常常是“朝令夕改”，致使计划和方案不断变化，谈判进程曲折而漫长。

泰国法律程序方面的障碍

泰国宪法对政府与外国政府、组织签署协议有着严格的规定。《泰王国 2007 年宪法》第 190 条规定，政府在与其他国家签署任何“需要修改法律以符合条约规定，或可能对国家经济和社会稳定造成广泛影响，或涉及重大贸易、投资、国家预算问题的协议时，必须得到国会批准”。2014 年 5 月 22 日泰国政变后，废除《泰王国 2007 年宪法》，并于 2014 年 7 月 22 日颁布了《泰王国 2014年临时宪法》，临时宪法共 48 条，并不包含 2007 年宪法第 190 条中对政府签署国家间合作协议的规定。这意味着，泰国政府可以不经过国家改革议会审议和国家立法议会批准便与中国签署中泰高铁合作方面的协议和合同。巴育政府原打算在新宪法生效之前，利用军政府的特殊权力，避开复杂的法律程序，尽快将中泰高铁项目敲定并开始实施。但是，这一愿望落空了。

2017 年 4 月 6 日，《泰王国 2017 年宪法》正式生效。新宪法中的第 178 条延续了 2007 年宪法第190 条的内容，规定：任何条约如果有涉及改变泰王国的领土，或泰王国领土管辖范围，或根据国际法或条约获得某项权利或管辖范围，或必须修改法律以符合条约规定，以及其他有可能涉及国家经济、社会稳定，或对国家投资贸易产生深远影响的，都必须得到国会的批准。国会必须在收到法案后 60 天内审议完毕，如果国会不能在上述时间内审议完毕，则视为国会通过以上条约。有可能涉及国家经济、社会稳定，或对国家投资贸易产生深远影响的条约包括：自由贸易协定、共同海关或自然资源使用协议，或影响国家全部或部分天然资源权利，或其他法律规定的协定。

泰国 2017 年宪法的出台意味着中泰两国高铁合作项目中所涉及的任何条约、协议及合同都必须经过泰国国会批准。2014 年政变后，泰国成立国家立法议会和国家改革议会代替国会，目前国家立法议会仍然代替国会职能，而未来的国会下议院只有待全国大选以后才能产生，选举何时举行还是个未知数。

来自环境评估的障碍

根据泰国法律规定，任何大型国家建设项目都必须事先通过环境评估。2016 年 3 月 8 日，巴育以泰国国家维持和平秩序委员会主席的身份发布第 9/2559 号命令，以最高行政令的方式取消了关于大型项目中环境影响评估的法律限制。第 9/2559 号命令对泰国《1992 年国家促进和保护环境质量法》的第 47 条进行修改，增添政府大型项目在环境影响评估（EIA-EHIA）报告通过前，可以同步推进项目招投标、项目融资等项目其他流程的条款。第 9/2559 号命令被认为是巴育政府为推进泰国大型项目而做出的努力，使得泰国大型项目在程序未缩减的情况下，总体项目时间得以大大减少。但是，随之而来的问题是，虽然环境影响评估（EIA）对项目是否立项的限制暂时得以消除，但如果环境影响评估（EIA）最终不能够通过，那么意味着无论是对政府还是对于承包商而言，此前所有的一切努力都将前功尽弃。泰国甲米火力发电厂开发项目就是前车之鉴。

在 2017 年 5 月举行的中泰高铁项目第 18 次谈判中，泰方表示将尽快推动举行环境影响评估（EIA）听证会；在 2017 年 9 月 20~21 日举行的第 21次谈判中，中方再次要求“泰方应该尽最大努力在2017 年 10 月内通过高铁环境评估报告” 。但是，2017 年 10 月 6 日，泰国交通运输政策和规划委员会宣布，中泰高铁 3.5 千米首段项目环境影响评估未获通过，仍然需要提交详细文件等待再次审查，这导致已经签署合同的中泰高铁项目面临新的挑战。虽然巴育政府对泰国大型项目审批流程进行修改，但在不确定项目环境评估（EIA）是否通过的情况下就已经与中方签订合同，无疑是让中方承担更多的项目风险。

2017 年 11 月 30 日，泰国副总理巴逸·翁素万作为会议主席参加泰国国家环境委员会 2017 年第4 次会议，同时出席会议的还有泰国内政部部长阿努蓬·抛金达和泰国交通运输部部长阿空。会议将泰中高铁曼谷—呵叻段（班帕栖—呵叻段）环境评估作为审议议题，并在会议上当场通过班帕栖—呵叻段高铁环境评估报告（EIA）。泰国舆论则认为，巴育内阁的这一操作程序合法性存疑，其目的是为了在同年 12 月举行中泰高铁开工仪式。

泰国朝野在主观认识上的障碍

1. 泰国舆论认为中国所提供的优惠不如日本，比较倾向于与日本合作

泰国在推进高铁项目的过程中极力维持“大国平衡”态势，既与中国合作，也与日本合作，以维护自身利益最大化，这是可以理解的。但是，巴育政府内部对中泰高铁合作项目存在着不同的态度，在中日两国之间，有人比较倾向于选择与日本进行合作。巴育个人的政策则是“两边下注”。2016 年 8 月 6日，日本国土交通大臣石井启一与泰国交通部部长阿空签订日泰合作备忘录，此后，泰国内阁也通过了日泰合作备忘录。

泰国政府与日本开展高铁项目合作，主要是基于此前泰日间在曼谷地铁（MRT）合作项目中的成功经验。泰国政府对日本新干线高铁技术表示认可，同时也希望使用已经成熟的合作模式。另一方面，泰国政府希望利用与日本的合作姿态来迫使中国在高铁谈判中给予泰国更优厚的条件。在中泰高铁项目谈判中，虽然中国已经表明，中国经由中国进出口银行向泰国提供项目贷款，贷款将参考泰国金融市场成本、同等条件下铁路项目投资等各方面因素来给予泰国最优惠的贷款利率。在泰国的一再要求下，在第 11 次谈（2016 年 6 月 10 日）中，中方承诺向泰国提供低于市场贷款利率的最优惠利率。但是，泰国仍然认为中国给予的贷款利率较高，并在第 12次谈判（2016 年 7 月 27~28 日）中要求中国由此前的人民币贷款变更为美元贷款。在第 16 次谈判（2016 年 12 月 2 日）中，泰方再次“坚持要求中方提供更加优惠的贷款率”。然而，中国驻泰王国大使宁赋魁在 2015 年就已经向泰国强调，中国提供的2.5%美元贷款利率到期后仅相当于日元贷款利率的 0.4%，中国克服成本压力为泰国提供低利率的美元贷款充分体现了中方的诚意。

泰国部分学者也对中泰高铁项目抱持消极态度，认为中国所提供的优惠不如日本，这对泰国社会舆论有一定影响，这种影响也必将投射到政府的决策过程中。

2. 泰国学界对“适足经济理念”的误解，导致社会舆论怀疑建设高铁项目的必要性

“适足经济理念”是泰国九世王普密蓬·阿杜德在泰国1997年遭遇亚洲金融危机后提出的国家发展理论。“适足经济理念”的核心在于鼓励民众减少对资本的依赖，因地制宜地凭借自身的知识和努力逐步实现发展，强调适度发展和可持续发展理念。“适足经济理念”成功地帮助泰国度过亚洲金融危机后的经济、社会困难时期，也成为影响泰国未来发展的关键性思想方针。但是，目前泰国社会对于“适足经济理念”的理解逐渐出现偏差，部分泰国学者和社会舆论认为，提倡“适足经济理念”就应该重视农业发展、发展自给自足的小农经济，减少政府在其他产业的投资，特别是大规模地从国外引进资本。在这种思想的影响下，由泰国政府主导的大型基建项目被质疑，而投资较大的中泰高铁项目则首当其冲。

泰国社会“适足经济理念”与是否发展高铁的争论主要集中在以下几个方面：一是泰国社会发展较慢，盲目追求高铁不符合“适足经济理念”；二是泰国应先升级改造现有米轨铁路，这样更符合“适足经济理念”，建设中泰高铁是忘记“适足经济理念”和政府盲目自大的表现，泰国向中国借贷巨额贷款不是适度发展的表现，泰国应该将资金投入到教育和提升生活水平方面。

3. 政府在大型项目中动用特权，引起民众对该项目的反感

巴育政府虽然在政治、经济改革方面取得一定的成绩并获得民众支持，但是，巴育本身仍兼任泰国国家维持和平秩序委员会主席，其内阁成员大部分都具有军方背景，因此，在泰国民众眼中，巴育政府仍然是一个军人政府。巴育也多次使用泰国 2014年临时宪法第 44 条所赋予的特权来解决因为泰国行政和司法系统不完善所产生的“政治顽疾”，例如，动用泰国 2014 年临时宪法第 44 条特权免除曼谷市长职务、解决佛教危机等。随着巴育频繁使用宪法第 44 条特权，泰国社会对此逐渐产生质疑。2017 年6 月 15 日，巴育发布泰国国家维持和平秩序委员会第 30/2560 号主席令，以泰国最高行政令的方式确认和推动中泰高铁项目。其中包括，取消多部现行法律对泰国铁路总局在铁路项目合作中的限制以及取消泰国 《工程师法 （1999 年）》 和 《建筑师法（2000）》对中国工程师、建筑师的限制，使其能够获得泰国职业资质认证从而参与项目设计工作，等等。这虽然使得中泰高铁项目能够避免泰国修改相关法律的等待时间，迅速推进各项工作，但也引起泰国社会舆论和学术界的不满与担忧，认为军人政府不尊重法律和破坏现有制度、项目缺乏民众参与等。

4. 对中国提出的“一带一路”倡议抱有疑虑，担心中泰高铁项目损害泰国利益

泰国一媒体曾经根据泰国交通部部长就中泰铁路项目所透露出来的信息而向泰国政府发出过警告。该报道引述泰国交通部部长阿空的话说，泰方要求中方追加泰中铁路的投资，而中方提出条件，要求享有铁路沿线土地的开发权，尤其是沿途车站的开发权。于是，该报道称，如果满足这个条件，就等于泰国“失去了自己的领土”，言下之意，这些土地就变成中国的“租界”了。该报道还称，中国商人抢占泰国市场，尽管泰国是自由市场经济，“但也不是说，可以随便让人来欺负我们”，并惊呼，“至今，还没看到政府机构采取相关措施。是否要等到泰国变成中国的一个省之后才觉醒呢？”对此，中国驻泰国大使宁赋魁曾经示：“中方从未提出要持有铁路沿线一公里范围的开发权，在项目建设上，中方企业不会同泰方争利。”泰国社会中也有观点认为，中泰高铁会把中泰两国的经济连接得更加紧密，而这种紧密关系可能会对泰国经济独立和安全带来危害。另外有人认为，中泰高铁项目主要是对中国有利，而为泰国带来的利益不大。

中泰高铁项目是在“一带一路”倡议下诞生的，而一些泰国民众仍然对“一带一路”倡议抱有疑虑。笔者曾经在泰国接受两位年轻学者的邀请，对他们的研究课题进行指导，这两个课题的选题均集中关注泰国社会对“一带一路”倡议存有的疑虑问题（其中一个课题的题目是《中国的“一带一路”与泰国的安全》，另外一个课题的题目是《在“一带一路”背景下，泰国国内就业所面临的挑战》）。可以说，这两位年轻学者的关注点在泰国学术界和舆论界都具有一定的代表性。

在泰国，政界、学界、舆论界以及各种利益集团中对中泰高铁项目的消极看法和态度都会对政府决策形成强大的压力和阻力。虽然巴育政府是一个军人政府，但当今的泰国在一定程度上已经形成了多元民主的政治文化，政府在决策过程中难免受到来自多方面观点的影响和掣肘，这些观点和态度通过法律程序、环境评估和消极抵制等手段阻挠或拖延中泰高铁项目的进展。

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来源：东南亚纵横

作者：常翔、张锡镇

原标题：《中泰高铁进展为何这么慢？详解一波三折背后原因》 本文有删减

编辑：Lynn

撤回来，老挝连接柬普寨。这里游玩不差泰国。切断泰老铁路，压制它不就老实了吗？