“这是柬埔寨英雄、农民之子，第一次有机会进入美国政府所在的白宫。这是柬埔寨的一大骄傲，也是柬埔寨民众的骄傲。”[1]2022年2月8日，柬埔寨外交部发言人在公布柬埔寨首相洪森将赴美国出席美国-东盟特别峰会时，如是介绍。美国-东盟特别峰会虽然筹备过程一波三折，甚至一度传出“无限期推迟”，但最终确定在5月12-13日举行，洪森的白宫之旅也得以如愿启程。
在经历近20个小时的飞行，洪森率领的柬埔寨高级代表团于当地时间10日下午5点半抵达美国华盛顿特区，当晚就开始工作行程，与10余名居住在美国的柬埔寨人共进晚餐和交谈。11日，洪森先是同多位旅居美国的社交媒体分析人员共进早餐，再分别会见两位美国参议员，随后会见旅居美国和加拿大的数千名侨胞，当天还与越南总理举行双边会晤。12日，洪森与其他东盟领导人上午访问美国国会大厦，中午与美国众议长佩洛西共进工作午餐，下午与美国贸易代表戴琪和商务部长雷蒙多会谈，傍晚进行特别峰会领导人集体合影，晚上参加美国总统拜登为他们准备的晚宴。此外，洪森当天还会见美国第二大游说集团Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP公司的代表。13日，东盟领导人中午与美国副总统哈里斯和国务卿布林肯共进午餐，下午与拜登就地区和全球问题交换意见，随后发表东盟-美国联合愿景声明。洪森于14日上午乘机返柬，结束这行程排满，但收获有限的白宫之行。
柬埔寨代表团行程之满，源于柬埔寨作为今年东盟轮值主席国、柬埔寨迫切想改善柬美关系和柬埔寨需为国内今年乡选和明年大选做准备，这也决定了柬埔寨在此次特别峰会之行所担任的角色有三层。
一、作为东盟轮值主席国的柬埔寨
作为今年东盟轮值主席国领导人，柬埔寨担任了此次美国-东盟特别峰会的共同主席，积极展现自身的公共责任。洪森作为主席国领导人致辞，感谢美国对东盟的贡献，并表达东盟在缅甸问题、俄乌冲突、抗击新冠疫情等地区和全球问题上的看法，既强调了东盟的中心地位，同时释放东盟国家不愿选边站队的明确信号。
日益严峻的国际局势和分裂的东盟使柬埔寨担任今年东盟轮值主席国并非易事。对于从去年延续至今未能解决的缅甸问题，东盟内部对是否应该介入缅甸内政本存争议，柬埔寨作为东盟轮值主席国，则努力平衡东盟内部分歧和西方国家的期待，对缅甸问题保持积极但有限度的接触，目标主要是推动东盟五点共识的实施和向缅甸人民提供人道主义援助。洪森两次与缅甸军政府最高领导人敏昂莱交谈，柬外长布拉索昆作为东盟特使访缅，以及在此次特别峰会上承诺将要求与缅甸有关各方特别是昂山素季和前总统温敏举行会谈，以示柬埔寨在缅甸问题上一直在努力履行其作为东盟成员国和东盟轮值主席国的职责。同样在观点分裂的俄乌问题上，虽然柬埔寨从一开始的拒绝谴责俄罗斯变成在联合国大会上投票支持反对俄罗斯“入侵”乌克兰，但是柬埔寨迄今以东盟名义发表的三份有关俄乌冲突的声明均只是对局势恶化表达关切和呼吁停火重建和平，并没有如西方国家所希望那样加入谴责俄罗斯的行列。但是，柬埔寨在缅甸问题和俄乌问题上的“努力”表现已足以让美国在此次特别峰会上对柬埔寨表达肯定。
此外，柬埔寨也在南海问题和印太战略上积极向东盟集体意识靠拢。美国与其盟友日本等一直炒作，高度关心柬埔寨作为今年东盟轮值主席国协调南海问题的立场。在美国-东盟特别峰会举办前，日本首相岸田文雄3月访柬后发的联合声明中，柬日两国重申在南海问题上“遵守包括 1982 年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）在内的国际法”的重要性，并敦促有关国家自我克制和非军事化，避免采取“加剧南海紧张局势或使局势复杂化”的行动。[2]这是柬埔寨自2018年加入西方关于用UNCLOS解决海上争端和寻求南海完全航行自由的呼吁后的又一举动。[3]而在此次特别峰会的联合愿景声明又再次强调“确保……UNCLOS所述的航行和飞越及其他合法使用海洋的自由……以及在开展活动时的非军事化和自我克制”，[4]与柬日联合声明一脉相承。岸田文雄3月访柬时感谢柬埔寨作为第一个支持日本印太战略的东南亚国家，并在4月洪森回访日本时将柬日关系升级为全面战略伙伴关系。同样，此次特别峰会的联合愿景声明明确地写上“东盟的《印太展望》与美国的印太战略有共同的基本原则”，[5]柬埔寨作为东盟轮值主席国在其中应发挥积极作用。
不过，总体而言，今年由柬埔寨担任轮值主席国的东盟仍然继续坚持独立自主外交，并更关注推动疫后经济复苏。虽然在此次特别峰会，洪森代表东盟邀请拜登于2022年11月赴柬埔寨参加第10届美国-东盟峰会，并承诺届时将东盟与美国关系升级为“有意义、实质性和互惠互利的全面战略伙伴关系”，但是以柬埔寨为首的东盟成员国在赴美参加特别峰会前基本都明确表示不会在中美之间选边站，即与美国加强合作并不代表就选择美国。同样，美国在此次特别峰会上宣布为东盟实施涵盖了基础设施、安全、抗疫等领域的1.5亿美元系列倡议，与近日美国国会提出给乌克兰的400亿美元援助计划形成鲜明对比，此外美国以总统行程排满为由表示不能安排总统与东盟领导人之间举行双边会谈，这些都令人不得不质疑美国对东盟的重视程度。因此，两边预期都有限的特别峰会最终所得的成果也有限，主要聚焦于低政治领域，强调共同抗疫、加强经济联系和互联互通、加强人员交往、应对气候变化和重视技术创新等等，这也贴近东盟更关心的疫后经济复苏内容。
二、作为迫切想改善柬美关系的柬埔寨
洪森表示，此次前来美国华盛顿访问期间有两项重要任务需要完成，一是加强东盟-美国关系；二是加强柬埔寨和美国的关系。[6]从1993年柬埔寨第二王国政府建立以来，柬美关系起起伏伏，尤其是在柬埔寨大选前后起伏显著。从2017年柬埔寨准备第四届乡选起，柬美关系再现下滑，矛盾公开化，剑拨弩张。虽然从2019年美国任命国务院资深东南亚问题专家墨菲为美驻柬埔寨新大使起，美国释放和好信号，柬方积极回应，两国良性互动增多，但是由于美国依然频繁炒作柬埔寨人权和民主问题等，洪森政府和美国的关系进展始终有限。因此，对于洪森第一次有机会进入白宫的美国-东盟特别峰会，洪森政府无疑非常重视，将此次特别峰会当作推进两国关系的重要契机。
加强两国经贸合作是洪森政府迫切想改善柬美关系的主要动力之一。美国是柬埔寨最大的贸易出口国，美国市场占柬埔寨每年对外出口总额的四分之一以上，并且美国在政策上给予柬埔寨诸多优惠待遇，这也是洪森政府屡次不计前嫌，主动与美国修善关系的重要原因。目前，柬埔寨国内推出新投资法、公私合作伙伴关系法等一系列促经贸政策法规，又推进RCEP、中柬自贸协定、韩柬自贸协定和以及正在谈判的日柬自贸协定，积极吸引外资和出口商品，促进后疫情时代的经济恢复和发展，而作为柬埔寨重要投资和援助来源国的美国不容忽视。但是，在2021年11月，美国宣布制裁两名柬埔寨军官，并表示对柬埔寨的普惠制（GSP）重新考量。欧盟在2020年撤销柬埔寨EBA部分贸易优惠待遇，如果美国也取消普惠制，无疑将重创柬埔寨出口支柱——成衣和制鞋业。[7]
因此，洪森赴美参加特别峰会，劝说美国加大对柬埔寨投资是重要议程。在此次特别峰会前，5月4日，由美国-东盟商务理事会率领13家美国企业巨头组团拜访了洪森和柬财经部长，希望能够进一步了解柬埔寨能源情况、在菩萨省建立汽车组装厂、促进数字经济发展和医疗卫生领域等，释放两国将加强经贸的信号。洪森抵达华盛顿后，在繁忙的东盟领导人日常议程中，还特意安排时间会见旅美社交媒体知名分析家，会见两位美国参议员，会见柬埔寨驻美大使馆每月付费5万美元的游说集团等等，即是希望他们能发挥加强柬美关系，推动美国对柬埔寨的投资的作用。同时，洪森也在多个场合向美国示好，如在社交媒体非常感谢拜登吊唁洪森近日去世的哥哥洪能，在会见加美的数千名侨胞时解释2017年叫停柬美军事演习的原因，并表示其“没有指责美国政府帮助金速卡推翻现政权，是金速卡在影片中自己说的”[8]。
但是，柬美关系的主动权其实主要由美国掌控。洪森助理部长兼顾问高金焕（Kao Kim Hourn）在特别峰会前接受路透社采访时表示，如果美国想要提升与东盟的关系，拜登应多花点时间与东盟首脑会谈，特别是与东盟领导人之间举行双边会谈。[9]洪森政府无疑是最希望能与美国在此次特别峰会举行双边会谈，但是美方拒绝，柬埔寨想与美国谈判恢复普惠制的期待落空。虽然洪森在此次特别峰会上表示柬美之间的关系与合作正处于历史上前所未有的水平，但也像其在会见侨胞时所感叹那样，“柬埔寨想成为美国的朋友却是如此艰难”[10]。
三、作为即将进行国内选举的柬埔寨
洪森如此迫切希望与美国改善关系，同时也是希望为国内选举做准备。在原定3月底举办的特别峰会在被延迟后再协商举办时间时，洪森希望新的峰会日期能定在5月上旬，因为柬埔寨将于5月下旬及6月初筹备举行第五届乡选，届时他将无法出国。[11]此次峰会最终时间定在5月12-13日，东盟轮值主席国柬埔寨的行程是主要考虑因素。而洪森希望美国加大对柬埔寨投资和与美国谈判恢复普惠制也是希望为选举争取选票。例如，制衣制鞋业工人是柬埔寨大选的重要票仓，在2013年大选就有大量制衣制鞋业工人投票支持反对党，促使洪森在2018年大选前不得不使用大量时间会见工人，承诺各种福利以拉拢工人选票。保持经济增长和国内稳定是洪森政府得以维持政权合法性的重要因素，如果普惠制恢复，经济保持增长，无疑有益洪森政权的延续。洪森在此次特别峰会前会见加美侨胞，并将马不停蹄地在5月17日赴瑞士会见旅欧侨胞，也是为了争取海外选票。为此，洪森还指示当局为居住在海外的柬埔寨公民发行国民身份证，并建议他们拿到高棉身份证后回国参加乡选投票
目前，柬埔寨乡选正火热筹备当中。洪森长子、柬埔寨王家军副司令兼陆军总司令洪马内被视为是洪森政权的继承人。洪马内有近10年的旅美求学经历，但此次没有随团赴美参加特别峰会，反而是留驻柬埔寨会见选民，为乡选做准备。共有17个党登记参加此次乡选，不过选举参选政党虽多，但绝大部分政党力量薄弱，无法与执政党人民党竞争，除了原柬埔寨最大反对党救国党前身——烛光党。从去年年底才重新活跃的烛光党，在此次参选的公社数仅比执政党人民党少3个，俨然已成为柬埔寨第二大党，最有可能在接下来选举中对人民党构成最大挑战。被视为烛光党的幕后支持者沈良西在洪森此次访美会见侨胞也被提起。洪森批评沈良西批未能像金速卡那样抓住吊唁洪森哥哥洪能逝世这一机会来改善他与洪森的关系，这也侧面反应洪森希望沈良西释放良好信号。洪森在美访问经历并非一帆风顺。4月24日，柬埔寨、缅甸等10多个国家的人权团体联名向拜登发出信函，要求他对这些国家的政权采取强硬的立场；前救国党在美分部也在组织柬埔寨异见人士于5月12日在华盛顿举行反对洪森的示威活动；洪森5月11日在华盛顿特区会见侨胞时被扔鞋，这些都表明人民党在赢得海外支持上仍有困难。
四、结语
此次特别峰会在召开前，被认为是拜登政府在印太战略框架下接触东南亚的一个重要里程碑，同样也被洪森政府视为历史性事件，得到前所未有的重视，但是梳理柬埔寨在此次特别峰会所担任的三种角色，本文发现此次特别峰会的成果并未如预期，洪森政府此行所要完成的两个任务，即改善东盟和美国的关系、改善柬埔寨和美国的关系，最终完成度也有限。此次特别峰会对柬埔寨来说更多的是象征的表态意义。不过，洪森在未能如愿与拜登举行双边会谈的情况下，积极会见美国议员、美国游说集团和旅美侨胞，希望他们促进美国改善与柬埔寨的关系。虽然柬美关系起起伏伏，但总体是螺旋式上升，因此保持接触的努力有利无弊。至于洪森此次会见民间人员的公共外交最终成果如何，还需看今年11月拜登赴柬埔寨参加美国-东盟峰会的反应。
（作者：邓小云，武汉大学博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）
注释：
[1] 陈宇春，《美国此时和柬埔寨拉关系意图何在？》，《亚太时报》，https://www.ap-times.com/home/news/0/1/7520.html，2022-02-18。
[2] Joint Statement between the Kingdom of Cambodia and Japan, on the occasion of the Official Visit of His Excellency KISHIDA Fumio, Prime Minister of Japan, to the Kingdom of Cambodia, https://www.mfaic.gov.kh/posts/2 ... -Visit-of--20-42-54, 2022-03-20.
[3] Mark S. Cogan, Japan’s Recent Diplomacy in Cambodia Bears Fruit, Geopolitical Monitor, https://www.geopoliticalmonitor. ... mbodia-bears-fruit/, 2022-03-24.
[4] ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement，https://www.whitehouse.gov/brief ... t-vision-statement/，2022-05-13.
[5] ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement，https://www.whitehouse.gov/brief ... t-vision-statement/，2022-05-13.
[6] 《洪森总理：柬埔寨想和美国做朋友，但不能在中国和美国之间“选边站”》,Fresh News, http://cn.freshnewsasia.com/inde ... 05-12-01-03-35.html, 2022-05-16.
[7] 陈宇春，《美国此时和柬埔寨拉关系意图何在？》，《亚太时报》，https://www.ap-times.com/home/news/0/1/7520.html，2022-02-18.
[8] 那利、嘉豪：《称柬埔寨与美国误会多 洪森：愿与美方加强沟通对话》，Fresh News, http://www.samdechhunsen.gov.kh/ ... 2018-01-09-03-53-42，2022-05-12.
[9] 《东盟—美国峰会即将召开 拜登“太忙”惹不满》，《柬华日报》，https://jianhuadaily.com/20220508/163835，2022-05-08.
[10] 那利、嘉豪：《称柬埔寨与美国误会多 洪森：愿与美方加强沟通对话》，《柬中时报》,https://www.cc-times.com/posts/17942，2022-05-12.
[11] 嘉豪：《东盟-美国峰会将于5月12日及13日举行》，《柬中时报》，https://cc-times.com/posts/17691，2022-04-17.
来源：澎湃新闻
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